Conformità urbanistica e catastale di un immobile
Ogni immobile viene legittimato e reso conforme alla normativa edilizia con un progetto depositato al Comune. Conoscere la conformità edilizia e urbanistica è utile in caso di trasferimento, surroga o accensione di un mutuo. Le responsabilità della conformità in caso di rogito non sono del notaio ma del venditore, per tutelarsi è possibile affidare la redazione di una dichiarazione ad un tecnico abilitato.
Regolarità urbanistica
Ogni immobile, per essere realizzato, deve essere autorizzato da un procedimento dell'amministrazione comunale chiamato titolo abilitativo. La normativa di riferimento è il TUE (Testo Unico dell’Edilizia DPR 380/01).
La corrispondenza tra il progetto depositato al Comune da un tecnico abilitato e lo stato di fatto dimostra la regolarità urbanistica (detta anche regolarità edilizia).
I titolo abilitativi con cui può essere autorizzato un edificio sono variati negli anni:
Licenza Edilizia: dal 1942 con la Legge 1150
Concessione Edilizia Onerosa: dal 1977 con la Legge 10
Permesso di Costruire: dal 2003 con il TUE DPR 380/01
I condoni edilizi concorrono a rendere un immobile regolare dal punto di vista urbanistico-edilizio quando viene rilasciata dal Comune la Concessione in Sanatoria. I condoni sono stati tre: nel 1985, nel 1994, nel 2003.
Per immobili precedenti al 1942 si considera come legittimità urbanistica la planimetria catastale d'impianto del 1939-1940
Come si verifica la conformità
Per verificare se un immobile (appartamento, villa, negozio o qualsiasi altro manufatto) è dotato della conformità urbanistica bisogna confrontare lo stato di fatto con il progetto depositato negli archivi comunali.
L'edificio potrebbe essere stato modificato o realizzato in maniera difforme al progetto presentato al Comune. In questo caso non è possibile rilasciare la conformità urbanistica.
Quando è necessaria?
Per una compravendita: è consigliabile verificare la regolarità prima dell'offerta di acquisto perché se l'immobile ha dei vizi può essere venduto e l'acquirente ne diventerà responsabile.
In caso di interventi edili come per una ristrutturazione.
Per richiedere un mutuo.
Principali cause di non regolarità
Esistono diversi tipi di difformità che non permettono il rilascio della conformità:
Edificio abusivo: quando non esiste alcun titolo abilitativo (l'immobile è stato realizzato senza nessun provvedimento amministrativo). In questo caso un nuovo condono edilizio o un Permesso di Costruire in Sanatoria possono sanare la situazione. L'immobile in alcuni casi si può comunque vendere ed il nuovo proprietario diventerà il responsabile dell'abuso.
Piccole modifiche interne: in questo caso è possibile sanare la situazione con una CIL per lavori già eseguiti (se i lavori sono stati effettuati dopo il 26 maggio 2010) o con una DIA in Sanatoria.
Esempio: spostamento di alcune stanze, demolizione di tramezzi, unione del soggiorno e della cucina.
Modifiche esterne e aumento di volumetria: è possibile sanare con una DIA o Permesso di Costruire in Sanatoria.
Esempio: chiusura del balcone con una veranda, apertura di una finestra o porta, cambio di destinazione d'uso, fusione o frazionamento di unità immobiliari.
Nella pratica le difformità sono innumerevoli ed ogni fattispecie merita una valutazione ed una risoluzione specifica. Non tutte le difformità si possono sanare, quindi bisogna prestare la massima attenzione prima di un acquisto.
Differenza tra regolarità urbanistica e catastale
Spesso la regolarità catastale e quella edilizia vengono confuse.
Regolarità Catastale: è la corrispondenza tra lo stato di fatto ed i dati catastali. Il catasto (Agenzia del Territorio) è un ufficio statale che ha una funzione prettamente fiscale. Non è "probatorio" e non dimostra alcunché rispetto alla regolarità edilizia dell'immobile. Paradossalmente possono esistere immobile abusivi ma accatastati.
Regolarità Urbanistica: è la corrispondenza tra lo stato di fatto ed il titolo abilitativo con cui il Comune (ente competente in materia edilizia) ha autorizzato la realizzazione dell'immobile. Questa è la regolarità "più importante" che va verificata in sede di rogito o prima di interventi di "ristrutturazione".
Ciò che permette di verificare la presenza o meno di un abuso edilizio non è mai il catasto ma solo il titolo abilitativo al Comune.
Rogito e conformità urbanistica
Il rogito per la compravendita di un immobile deve essere dotato della conformità catastale (obbligatorio dal Luglio 2010), mentre per quanto riguarda la conformità urbanistica gli obblighi sono più complessi:
Nell'atto bisogna dichiarare con quale titolo abilitativo è stato realizzato l'immobile menzionando la licenza, concessione o il permesso di costruire.
Tuttavia se l'immobile è stato realizzato prima del 1 Settembre 1967, è possibile tralasciare la menzione del titolo. Questa semplificazione è permessa proprio per quegli edifici storici i cui progetti potrebbero essere difficilmente rintracciabili negli archivi comunali.
In caso di modifiche importanti dell'immobile (ricadenti nella cosiddetta "ristrutturazione pesante" Art. 23 comma 3 del DPR 380/01) va indicato nel rogito il titolo autorizzativo con cui sono stati permessi. Ad esempio in caso di lavori che hanno comportato la demolizione e ricostruzione, aumento di volume o sagoma, aumento delle unità.
In caso di interventi abusivi sanati in passato con un condono edilizio va menzionata nel rogito la concessione in sanatoria.
In caso di minime modifiche dell'immobile non andrà obbligatoriamente menzionato (anche se è auspicabile farlo) nel rogito quale autorizzazione o comunicazione (DIA, CIL, etc) è stata utilizzata per fare i lavori.
Ma attenzione, è possibile trasferire regolarmente un immobile che non ha la completa conformità urbanistica. Infatti se l'immobile (costruito regolarmente) ha subito durante la sua storia dei piccoli interventi di modifica non autorizzati (che comportano la perdita della conformità urbanistica), la commerciabilità del bene è garantita.
1 Settembre 1967
Se l'immobile è stato realizzato prima del 1/09/67 è possibile evitare la menzione del titolo abilitativo con un'apposita dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà. La responsabilità di questa importante dichiarazione riportata nel rogito è del proprietario.
Questa semplificazione (introdotta con la Legge 47/85), permette la commerciabilità di un immobile realizzato prima del 1/09/67 ma non ne dimostra la conformità urbanistica.
La conformità urbanistica è data solo confrontando il titolo abilitativo con cui l'immobile è stato autorizzato con lo stato di fatto.
Non bisogna equivocare la legittimità urbanistica con la commerciabilità. La prima legge urbanistica è del 1942, da quell'anno sino al 1967 sono state rilasciate moltissime licenze. I notai possono vendere anche immobili abusivi realizzati prima del 1967 ma può comunque sussistere un rischio di abusivismo e di lite tra le parti.
Chi è responsabile del controllo su eventuali abusi?
E' importante che l'acquirente faccia verificare da un tecnico abilitato di propria fiducia la regolarità urbanistica perché a differenza di quello che si potrebbe pensare il notaio non ha responsabilità sul controllo dell'assenza di abusi.
Una recente sentenza della Cassazione (n. 11628 del 26 marzo 2012) ha infatti previsto che la conformità urbanistica è dichiarata dal venditore e il notaio non ha l'obbligo di verificare che questa dichiarazione sia vera.
Anche l'agenzia non ha alcun obbligo né responsabilità sulla effettiva assenza di abusi per cui il modo migliore per tutelarsi è incaricare un tecnico abilitato che al contrario degli altri soggetti ha una responsabilità penale quando effettua una dichiarazione e difficilmente dichiarerà il falso.
Conseguenze per abuso e irregolarità edilizie
La formula presente nei rogiti è "l'immobile viene acquistato nello stato di fatto e di diritto in cui si trova", per questo l'acquirente dopo il rogito erediterà anche eventuali abusi o irregolarità edilizie. Ma chi acquista un immobile con dei vizi di conformità urbanistica che conseguenze può avere?
Abusi gravi
In caso di abusi edilizi, oltre ad una denuncia penale, sarà necessario provvedere alla demolizione ed al ripristino dei luoghi ed in alcuni casi l'ente potrà acquisire di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune parte del bene.
I casi più frequenti di interventi non autorizzati che comportano un abuso sono un soppalco non autorizzato, l'apertura o lo spostamento di una finestra, la realizzazione di una veranda sul terrazzo, il frazionamento di più unità, la modifica di un balcone. Non sempre è possibile sanare ed a volte è necessario riportare lo stato di fatto come nell'ultimo progetto autorizzato dal Comune.
Irregolarità meno gravi
Altri tipi di irregolarità, meno gravi, comportano solo delle sanzioni amministrative e possono essere risolte con una Dia in Sanatoria o una CILA. Solitamente sono dovute alla modifica della distribuzione interna: spostamento della cucina, demolizione e ricostruzione di tramezzi, fusione di stanze.
La regolarizzazione può essere semplice ma bisogna sempre verificare se gli interventi rispondono alle normative comunali (igienico sanitarie ed edilizie). Ad esempio se è stata demolita una parete per allargare il soggiorno bisogna verificare che la superficie del nuovo ambiente sia maggiore di 1/8 della superficie delle finestre. Questo è un tipico caso in cui anche per un piccolo intervento non è possibile regolarizzare e per avere la completa regolarità urbanistica bisogna ricostruire la parete.
Sintesi e consigli
In conclusione se l'immobile non è mai stato autorizzato da un titolo abilitativo non può essere venduto (la responsabilità del controllo non è del notaio ma del venditore), in caso di abusi minori l'immobile può essere venduto ed il nuovo acquirente erediterà la responsabilità dell'abuso (con possibili sanzioni penali e rischio di demolizione). Esistono altresì piccole difformità che comportano sanzioni solo amministrative ma possono diminuire il valore della casa perché rendono difficoltoso l'accesso a mutui o future vendite e non sempre possono essere regolarizzate.
Le spese per la regolarizzazione, sanzioni e responsabilità penale sono nella maggior parte dei casi dell'acquirente e non del venditore. Il consiglio è quello di acquistare sempre un immobile regolare o regolarizzato e di far controllare la regolarità urbanistica dal proprio tecnico di fiducia che con una dichiarazione è sottoposto ad una responsabilità di natura penale.
Condono e sanatoria
Regolarizzare una difformità non è sempre possibile. In alcuni casi si può procedere con una Dia in Sanatoria o Permesso di costruire in Sanatoria (art. 36 del TUE dpr 380/01).
La sanatoria è differente dal condono perché nel primo casi i lavori si potevano realizzare ma non è stato dichiarato niente al Comune, mentre si richiede un condono se i lavori non si potevano realizzare perché contrari alle normative edilizie.
Attualmente non è possibile richiedere un condono edilizio, che a differenza della Sanatoria (Art. 36) è un provvedimento eccezionale, gli ultimi sono stati nel 1985, 1994, 2003.
Differenza tra conformità urbanistica e catastale
Spesso i criteri di regolarità catastale ed edilizia vengono confusi o scambiati tra loro. Meglio chiarire le definizioni utili in materia contrattuale immobiliare.
Prima di entrare nel merito dell’articolo preme chiarire due importanti definizioni.
CONFORMITA’ CATASTALE: si tratta della corrispondenza tra lo stato di fatto dell’unità immobiliare ed i relativi dati catastali nonché della corrispondente planimetria. Il Catasto (ex Agenzia del Territorio oggi confluito nell’Ag. delle Entrate) dipende dal Ministero delle Finanze, e ricopre una funzione fiscale e non urbanistica. Non ha neppure funzione probatoria, ovvero non fornisce dati certi relativi alla intestazione della proprietà e tanto meno sulla legittimazione urbanistica degli immobili. Citando l’amico Geom. Massimo Teani, paradossalmente possono esistere immobile abusivi ma accatastati;
CONFORMITA’ URBANISTICA: è la corrispondenza tra lo stato di fatto dell’immobile e l’insieme dei titoli edilizi abilitativi rilasciati in tutta la storia costruttiva dell’edificio, sia come complesso planivolumetrico sia per le singole unità immobiliari.
Questo aspetto di regolarità è quello rilevante e deve essere verificato prima di ogni intervento edilizio e prima della cessione immobiliare, anzi, meglio ancora prima di incaricare agenzie immobiliari o di pubblicizzarlo con inserzioni;
Quest’ultimo passaggio serve a riscontrare la presenza o meno di abusi o difformità che potrebbero rendere nulli gli atti notarili, aprire la strada a possibili contenziosi o diventare pretesto soprattutto per il promittente acquirente per deprezzare il valore e chiedere riduzioni consistenti.
CONFORMITA’ URBANISTICA NEI ROGITI NOTARILI
Dal Luglio 2010 è divenuto obbligatorio rispettare il criterio della conformità catastale negli atti di trasferimenti immobiliare, mentre per la materia urbanistica la sua regolarità non è imposta in maniera espressa.
Ai fini di trasferimento immobiliare occorre citare negli atti le seguenti tipologie d’intervento edilizie effettuati:
i titoli abilitativi con cui è stato realizzato l’immobile menzionando licenze, concessioni o permessi di costruire;
se l’immobile è stato costruito Ante ’67 ovvero prima del 1 Settembre 1967, è lecito omettere la citazione dei suddetti titoli, quale semplificazione concessa dal Legislatore rivolta soprattutto al vasto patrimonio edilizio storico di cui potrebbe essere difficoltoso rintracciare progetti e titoli edilizi negli archivi comunali;
in presenza di intervenute trasformazioni rilevanti dell’immobile occorre indicarne nel rogito i rispettivi titoli autorizzativi/abilitanti con cui sono stati effettuati (ad esempio demolizioni e ricostruzioni, frazionamenti, ristrutturazioni “pesanti”, ampliamenti, sopraelevazioni, ecc);
in presenza di abusi edilizi sanati in passato con un condono edilizio/sanatoria occorre menzionare nell’atto l’avvenuto rilascio dei rispettivi titoli in sanatoria;
nel caso di modifiche e interventi minori non è espressamente obbligatorio menzionarli, tuttavia è caldamente consigliato per evitare possibili conseguenze sul piano civilistico tra venditore e compratore; ad esempio il caso riguarda le parziali difformità, che secondo una sentenza di Cassazione non rendono formalmente nullo l’atto notarile restando fermi il diritto al risarcimento del danno e alla risoluzione di parte.
Da un punto di vista cronologico le poche norme in materia hanno timidamente articolato la questione dell’obbligo di citare gli estremi delle pratiche secondo alcune soglie temporali.
In particolare le norme operano una netta distinzione per le opere/edifici realizzati:
Ante 1° Settembre 1967; L. 47/85 articolo 40, ancora vigente;
Dal 1° Settembre 1967 e al 17 Marzo 1985; ex art. 17 L. 47/85 abrogato
Post 17 Marzo 1985; L. 47/85 articolo 40, ancora vigente;
Questa suddivisione deriva dall’analisi incrociata delle suddette norme riportate.
EDIFICI E OPERE ANTE 1° SETTEMBRE 1967
Per le opere e costruzioni iniziate anteriormente al 1° settembre 1967 vi è facoltà di ometterne menzione dei titoli abilitativi, ma non esclude per essi l’ipotesi di nullità del trasferimento immobiliare in caso di mancata citazione degli atti abilitativi della costruzione o sue parti.
Prima osservazione:
la norma si riferisce all’inizio delle opere, e non alla loro ultimazione;
l’esempio potrebbe essere un edificio con licenza del 1966 e completato con varianti successive nel 1968. Da una applicazione letterale di essa verrebbe da pensare che si debba escludere la citazione di immobili iniziati prima del 1966, sottacendo sull’aspetto dell’ultimazione; in questi casi è comunque caldamente consigliato citarne gli estremi a prescindere.
Comunque, se l’immobile è stato iniziato prima del 01/09/1967 è possibile evitare la menzione del titolo abilitativo attraverso un’apposita dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà da inserire nel rogito sotto diretta responsabilità del venditore; nulla vieta che tale dichiarazione possa essere asseverata da eventuale professionista tecnico incaricato a supportare la rogazione.
Seconda osservazione:
la nullità formale degli atti di trasferimento vale anche per gli edifici “ante ’67”, tenuto conto che l’art. 40 della L. 47/85 estende anche ad essi la possibile nullità in caso di omissione degli estremi degli atti abilitativi; a maggior ragione, proprio in presenza di edifici storicizzati la cui legittimazione urbanistica potrebbe essere poco chiara o peggio ancora illegittima, occorre prestare maggiore attenzione per sgombrare il rischio di nullità formale del trasferimento.
La nullità di un atto non è soggetta a prescrizione o decadenza, e rende l’atto “come se non fosse mai stato fatto”, con conseguenze ultradecennali.
Probabilmente sarò controcorrente e controintuitivo, ma non trovo congruente la consolidata prassi autogiustificata da alcuni colleghi che spesso affermano che «un immobile realizzato prima del 01/09/1967 sia comunque commerciabile anche in assenza di conformità o legittimazione urbanistica.»
Occorre inoltre stare attenti a non equivocare la legittimità urbanistica con la commerciabilità: infatti il criterio di conformità urbanistica emerge solo riscontrando l’insieme dei titoli edilizi rilasciati per l’immobile e il relativo stato dei luoghi realizzato.
Occorre infatti ribadire che l’impianto normativo urbanistico in Italia ha la sua pietra miliare, o anno zero, al 1942 in sede di approvazione della Legge Fondamentale n. 1150/1942.
Con essa fu prescritto l’obbligo di licenza edilizia nei centri abitati e nelle zone di espansione dei PRG, sottacendo il restante territorio.
Al di là delle eventuali più restrittive previsioni di PRG, Programmi di Fabbricazione e/o Regolamenti Edilizi (attenzione a quest’ultimi che possono dare sorprese), dal 1942 al 1967 (emanazione della L. 765/1967 “Ponte”) fuori dai centri abitati e zone di espansione non vi era obbligo di licenza edilizia (fatto salvo la parte vincolistica sovraordinata, Es. Paesaggistica o Beni culturali).
La commerciabilità di immobili ante ’67 per i quali il venditore omette le verifiche urbanistiche avvalendosi dell’autodichiarazione sostitutiva espone venditore e compratore a possibili rischi di nullità (e non di annullabilità) e relative conseguenze sul piano sanzionatorio dell’edificio, sempre ove sia possibile sanarlo.
Non dimentichiamo che in Italia vige il criterio della doppia conformità all’epoca dell’abuso e al momento dell’istanza di sanatoria.
DAL 1° SETTEMBRE 1967 AL 17 MARZO 1985
Per atti di trasferimento aventi per oggetto immobili iniziati in questo periodo si ripete praticamente quanto detto per gli immobili ‘Ante 67 trattato nel precedente paragrafo,
La differenza sostanziale è che per questi immobili non è consentita in nessuna ipotesi la mancata menzione degli atti abilitativi in luogo della famigerata autodichiarazione da parte del venditore, e per essa vige l’ancora vigente articolo 40 della L. 47/85.
Rispetto a quanto statuito nell’art. 46 comma 2 del DPR 380/01, riguardante gli immobili post 1985 di cui al punto successivo, per gli immobili del periodo 1967-1985 (e anche quelli Ante ’67) non è contemplato l’adempimento di allegare il saldo della sanzione pecuniaria per i casi di cui all’art. 38 (permessi di costruire annullati).
EDIFICI REALIZZATI DOPO IL 17 MARZO 1985
Per questa tipologia di immobili, fino all’emanazione del DPR 380/2001, si faceva riferimento all’art. 17 della L. 47/85, abrogato poi dallo stesso T.U.E.
Esso disponeva l’obbligo di citare gli estremi delle concessioni edilizie ordinarie e in sanatoria negli atti tra vivi relativi ad edifici la cui costruzione sia iniziata dopo l’entrata in vigore della L. 47/85 ovvero dal 17 marzo 1985.
Nella originaria forma della L. 47/85 dell’art. 17 comma 2, gli atti erano consentiti anche per gli immobili con abusi edilizi non legittimati da titoli in sanatoria ma per i quali la permanenza in situ era sanzionata per mancata demolizione, e il pensiero va subito alle difformità non doppiamente conformi la cui rimozione pregiudica la parte legittimata; questo corrispondente comma che troviamo travasato al comma 2 dell’art. 46 DPR 380/01 sembra abbia valenza solo per quanto statuito dall’art. 38 relativo ai PdC annullati.
Altra osservazione da fare: il titolo dell’articolo riporta la dicitura “Nullità degli atti giuridici relativi ad edifici la cui costruzione abusiva sia iniziata dopo il 17 marzo 1985“, mentre nel contenuto del comma 1 risulta riferito agli immobili in generale omettendo l’aggettivo “abusiva” che contraddittoriamente appare nel titolo.
Dimenticanza o patacca?
Non è dato saperlo; in questi casi prevale il contenuto e quindi l’estensione applicativa a tutti gli edifici, abusivi e legittimi nel loro insieme.
Quindi, per tutti gli immobili la cui costruzione sia stata iniziata dopo il 17 marzo 1985, gli atti di trasferimento immobiliare non possono essere stipulati senza menzionare gli estremi del permesso di costruire e permesso di costruire in sanatoria; ovviamente è da intendersi equipollente il titolo di concessione edilizia rilasciato tra il 1985 e 2001, anno in cui tale titolo viene rinominato Permesso di Costruire dal T.U.E.
Sempre per gli edifici costruiti dopo il 17/03/1985, a partire dall’entrata in vigore del D. Lgs. 301/2002 è stato esteso l’obbligo di citare gli estremi a pena di nullità anche alle DIA, poi alle SCIA in base alle modifiche apportate dalla Legge 133/2014 “Sblocca Italia”.
SINTESI E CONSIGLI
L’aspetto potrebbe diventare critico anche nelle situazioni in cui vi sia stata la sola stipula di compromesso, in seguito al quale il promissario venditore e/o acquirente viene a conoscenza delle difformità sulla base delle risultanze emergenti dalle indagini urbanistiche, spesso effettuate su pura base volontaria o consuetudinaria delle parti.
Il consiglio che mi sento di esprimere è quello di operare in regime di “best practice” secondo un buon senso e non solo per obbligo minimale imposto dalla norma.
Quindi si consiglia quanto al venditore quanto al compratore, e comunque a tutti i soggetti interessati dal trasferimento tra vivi di un immobile, di far svolgere, prima di qualunque forma di messa in vendita, le verifiche di regolarità e conformità urbanistica da un professionista abilitato esperto in materia, nonchè anche della verifica per l’aspetto giuridico della titolarità.